黄柏河是宜昌境内长江一级支流、葛洲坝库区最大支流,也是长江流域生态敏感区和三峡地区重要生态屏障。流域全长162㎞,流域面积1902km²,承担着200万人饮用水和100万亩农田灌溉供水的重任,年供水量3.5亿m³,供水区域经济总量约占全市80%,被誉为宜昌的“母亲河”。流域也是长江流域最大的磷矿基地,居全国八大磷矿区第二位,探明磷矿储量30亿吨,磷矿产量约占全省50%,生态和经济地位十分重要。为坚决扛起长江大保护的重任,确保一河清水入长江,宜昌全力推进黄柏河流域综合治理,重拳出击、铁腕治河,探索出一条“地方立法、综合执法、生态补偿、系统治理、智慧监管”的流域治理新路径,形成了可复制推广的流域综合治理典型经验。
一、突出问题
早在2002年,为了全市人民喝上更干净卫生的水,宜昌投入巨资把水源地从长江干流改到黄柏河上游,是少数几个“家住长江边,不饮长江水”的城市之一。“十二五”以来,随着黄柏河流域开发进程加快,矿山废水直排、水土流失、侵占河道、面源污染、养殖排污等生态问题日益加剧。三分之一断面水质长期超出地表水Ⅱ类标准,总磷含量最高时达到2.86mg/L,超过地表Ⅱ类水标准的27.6倍,严重威胁全市一半居民饮用水安全和长江水质改善。流域水质污染,直接原因是总磷排放量超出水体纳污能力,根本原因就是流域矿山企业非法排污、超标排污,问题症结就在管理体制机制上。主要表现在以下几个方面:
(一)开发与保护矛盾突出。过去流域磷矿企业发展粗放,缺乏自律,环保欠账较多,以磷矿为支柱产业的地方政府,与本地矿产企业利益方向一致,导致对本地排污企业监管积极性不高,监管不够。同时过去依靠库区网箱养殖、水上休闲旅游等经济发展方式,在生态文明建设的大背景下无疑会受到限制,而且生态保护需要更多更大投入,责任与收益不对称不平衡,使得地方政府保护水生态的积极性不高、意愿不强。
(二)阶段整治成效有限。为加强流域生态保护,2013年9月,宜昌市政府出台《黄柏河东支流域及官庄水库水源地2013年综合整治工作方案》,开展为期半年的黄柏河水污染治理,经过整治取得了一定成效。但整治工作不仅需要企业配合,还需要县乡政府及职能部门支持,集中整治一过,问题再次反弹,非法排污、超标排放、非法采砂、拦网养殖等问题难以彻底铲除,整治成效难以巩固。
(三)流域监管体制不顺。流域保护执法涉及跨区域、跨部门,涵盖河道管理、水土保持、水污染防治、渔业管理、城镇规划和建设、矿产资源开发、农业面源污染防治、船舶污染防治等多个方面,过去由市、县两级多个部门主管,存在多头执法、多层执法,权能交叉、职责不清的问题,导致执法力量分散,监管能力不足,执法效能低下,“九龙治水”最后成了“无龙治水”。
二、主要做法
为保一河碧水润宜昌,护一河清水入长江,宜昌充分运用法治、行政和市场手段,实施黄柏河综合治理,推进生态修复,助力长江大保护。
(一)首颁“地方性”流域保护法规。2018年颁布实施《宜昌市黄柏河流域保护条例》,科学划定河道管理范围,在全国范围内独创流域分区保护制度,划分核心区、控制区、影响区,明确由外向内层层递进、渐进趋严、逐步升级的分区管控措施。制定水量分配、岸线管理、清理疏浚、矿产资源开发总量控制措施以及严于国家标准的污水综合排放标准,15万吨/年以下的矿井全面关闭,磷矿企业由65家逐步压减至47家,磷矿回采率平均水平达到80%以上。《条例》将近年来摸索的综合治理经验以地方性法规形式予以固化,构建了流域依法管控的工作新格局,推动流域保护从“有章可循”上升为“有法可依”。
(二)首创“一站式”综合执法体制。打造流域“一局管水”宜昌模式,在全省率先实施流域综合执法改革,打破行政区划、部门分工,建立“跨区域、跨部门、跨层级”权责统一、权威高效的流域综合执法体制。成立“宜昌市河流水生态保护综合执法局”,经省政府授权集中行使水利、环保、农业、渔业、海事部门涉及水生态保护138项行政执法权。组建副县级“宜昌市流域水生态保护综合执法支队”,定编32人,依法履行流域执法保护职责,有效解决职能交叉、多头执法弊端,破解“九龙治水”难题。
(三)独创“双挂钩”生态补偿机制。制定出台《黄柏河东支流域生态补偿实施方案》,实行流域断面水质达标情况与生态补偿资金、磷矿开采指标分配“双挂钩”独特考核奖惩机制,人民日报以《一份独特的补偿方案》为题进行了报道。市财政每年专项安排1000万元生态补偿金,流域内夷陵区、远安县每年分别缴纳水质保证金700万元、300万元;市政府每年从1000万吨磷矿开采指标中划出100万吨(约4亿元工业产值)作为生态补偿奖励,以流域水质改善指标倒逼企业控污、减污和排放提标升级,调动地方政府治污积极性,实现水源受益区与水源保护区共建共享、共治共赢,促进流域水质持续改善。
(四)实施“全流域”系统综合治理。争取湖北省长江三峡地区山水林田湖草生态保护修复工程入选国家试点,筹措资金近15亿元,其中中央水污染防治资金1.2亿元,开展流域水污染治理、水生态修复、水资源保护“三水共治”。整治重点河段35㎞,清淤疏浚河道50㎞,岸线植树66万株,流域森林覆盖率稳定在70%以上。统筹推进工业点源污染、农业面源污染和生活污染治理。流域内磷矿企业新建、改扩建井下废水沉淀池66个,安装生活污水微动力处理装置42套,矿仓封闭改造14处,硬化工业场地4.4万平方米、渣场治理覆土复绿11.1万平方米。完成39家磷矿企业“三磷”整治工作任务。建成8个城镇污水处理厂,新建乡村集中式生活污水处理设施10处。实现一河碧水入江、一江清水东流,山水林田湖草系统治理入选COP15国际论坛“中国馆”。
(五)创新“多元化”流域保护模式。全面建立市县乡村四级河湖长制,创新“河湖长+警长+检察长+民间团体”的保护模式,构建形成流域保护齐抓共管的大保护格局,受到国务院督查激励,并获得中央财政4000万元奖励资金。借助河长制行政力量,推动河库保洁实现全覆盖,流域内梯级水库和30座小水电站全部落实生态流量泄放。流域干支流设置28个断面每旬开展监测,建成11个水质自动监测站,安装水质实时在线监控设施39套,47家磷矿企业132个矿硐、48处磷矿企业生产废水排污口、43处生活污水排污口实现实时在线监控,做到了从企业排污口、支流、干流到水库的全覆盖水质监测。
(六)转换“新动能”转型绿色发展。推动流域产业发展由磷矿开发为主向绿色矿业、生态农业、康养休闲等多产业融合发展,22 家磷矿企业通过自然资源部绿色矿山论证,流域内樟村坪镇获评“全国森林康养基地试点建设乡镇”。环百里荒乡村振兴试验区、黄花田园综合体、上洋康养小镇等重点项目建设不断加快,涌现出樟村坪云上西寨集装箱民宿、黄花镇欣荣乡村公园等一批新型市场主体,新业态投入达20亿元。流域群众通过到矿山就业、发展乡村旅游等实现安居乐业,2021年樟村坪镇居民可支配收入30356元,较2016年增长53%。
三、治理成效
黄柏河流域自实施综合治理以来,流域水生态恶化趋势得到根本扭转,水环境质量得到显著改善。
(一)保护成效显著。2022年11月底,黄柏河流域Ⅱ类水质达标率98.22%,较2016年提高30.94个百分点,总磷平均浓度降至0.053mg/L。长江干流宜昌段水质稳定达到Ⅱ类标准,南津关、云池、荆州砖瓦厂3个国考断面总磷浓度较2016年分别下降41.4%、71.1%、45.3%。流域内樟村坪镇、流域磷矿产值连续大幅增长,保障了城乡居民饮用水安全和长江水质改善,实现了经济发展和环境保护的双赢。
(二)受到多方肯定。黄柏河流域保护经验获评全国第二批、湖北省第一批法治政府建设示范项目,入选“全国法治政府建设示范市”亮点展播,荣获第二届湖北改革奖,多次被央视《新闻联播》、新华社、人民日报、中新网等国家级主流媒体宣传推介,被中宣部“大江奔流·大型主题采访团”、全国人大“中华环保世纪行”专题采访报道,获评宜昌法治建设十件大事和宜昌环保奖。
(三)群众充分认可。《条例》实施四年来,宜昌市人大常委会对《宜昌市黄柏河流域保护条例》贯彻实施情况满意度测评分别达到86.7%、88.6%、91.7%、94.4%。2019年夷陵区成功举办“河长治河”冬泳邀请赛,时隔28年,夷陵城区黄柏河又开始有人下河游泳,并连续三年举办冬泳邀请赛,河心公园成为群众“网红打卡地”,群众环境获得感、满意感、幸福感显著增强。
四、经验启示
2021年,宜昌市在柏临河流域成功复制推广黄柏河流域综合治理经验,推广近两年来,柏临河入长江口断面水质达标率提升了25%。经过黄柏河流域五年综合治理实践,形成的“地方立法、综合执法、生态补偿、系统治理、智慧监管”等经验,有效破解了流域开发与保护的矛盾、监管体制不顺的问题,实现了“矿要开,水要好”的双赢目标,探索出流域保护与地方经济协调发展的实现路径,可为其他矿产资源富集型河流保护修复和共抓长江大保护提供借鉴。
