关于宜昌创建“无废城市”的一点思考

宜昌市生态环境局伍家区分局  项兵

一、基本情况

(一)无废城市的定义

“无废城市”是以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为引领,通过推动形成绿色发展方式和生活方式,持续推进固体废物源头减量和资源化利用,最大限度减少填埋量,将固体废物环境影响降至最低的城市发展模式。“无废城市”并不是没有固体废物产生,也不意味着固体废物能完全资源化利用,而是一种先进的城市管理理念,旨在最终实现整个城市固体废物产生量最小、资源化利用充分、处置安全的目标,需要长期探索与实践。现阶段,要通过“无废城市”建设试点,统筹经济社会发展中的固体废物管理,大力推进源头减量、资源化利用和无害化处置,坚决遏制非法转移倾倒,探索建立量化指标体系,系统总结试点经验,形成可复制、可推广的建设模式。

(二)试点范围“11+5”

国务院办公厅关于《“无废城市”建设试点工作方案》(国办发〔2018〕128号)印发以来,生态环境部会同相关部门筛选确定了11个城市作为“无废城市”建设试点,分别为广东省深圳市、内蒙古自治区包头市、安徽省铜陵市、山东省威海市、重庆市(主城区)、浙江省绍兴市、海南省三亚市、河南省许昌市、江苏省徐州市、辽宁省盘锦市、青海省西宁市。此外,为更好地服务国家重大发展战略、国家生态文明试验区建设,将河北雄安新区(新区代表)、北京经济技术开发区(开发区代表)、中新天津生态城(国际合作代表)、福建省光泽县(县级代表)、江西省瑞金市(县级市代表)等5个城市作为特例,参照“无废城市”建设试点一并推动。目前,16个城市“无废城市”创建工作已取得了阶段性成效,积累了一定的经验,接下来将在全国进行推广。

(三)重大意义

我国以大宗工业固体废物、主要农业废弃物、生活垃圾和建筑垃圾、危险废物为重点的固体废物产生强度高、利用不充分,非法转移倾倒事件仍呈高发频发态势,既污染环境,又浪费资源,与人民日益增长的优美生态环境需要还有较大差距。开展“无废城市”建设试点是深入贯彻习近平生态文明思想和全国生态环境保护大会精神,认真落实党中央、国务院决策部署,坚持绿色低碳循环发展的具体行动,是从城市整体层面深化固体废物综合管理改革和推动“无废社会”建设的有力抓手,是提升生态文明、建设美丽中国的重要举措。

二、当前存在的突出问题或挑战

“无废城市”建设聚焦解决固废问题。“无废城市”建设的难点本身也反映我国固废处理处置面临的难题。具体讲,有四方面突出困难或者说挑战。

第一,缺乏系统性解决方案。固废处理处置与大气、水、土壤治理有较大不同。固废产生的来源比较复杂,有工业固废、有农业固废、有生活固废等等。这些固废来源广泛,收集方式不尽相同,具体的处理处置手段也有较大不同。固废处理处置系统体现在源头减量化、分类回收、收集运输、资源化利用、无害化处置等多个环节上。这些环节是相互衔接、分工明确的,共同组成了一个复杂系统。由于不同固废在处理环节上有各自的特点,资源、环境和经济属性也有显著差异,使得有些城市固废处理处置比例很高,而有一些则很低。由于缺乏城市固废处理处置的系统性、综合性的整体规划,导致我国固废综合利用率并不是很高,或者带来了突出的二次污染问题。

系统性首先体现在总体规划与处理处置设施建设上,然后是回收处理模式、商业化的建设和运营模式,最后是从分类、收运、资源化和无害化等全过程的系统集成上。从目前的状况看,固体废物处理处置的系统性缺失问题十分突出。

第二,“邻避效应”是“无废城市”建设在社会层面存在的瓶颈。“无废城市”建设就是要源头减量、综合利用、无害化处置来自农业、工业和生活等领域的固废。实现综合利用、无害化处置固废,通常应当建设城市固废集中处理基地。这种行之有效的方式在选址上往往会因“邻避效应”而受阻——公众不愿意把固废处置设施建在自己家的附近。这导致出现固废处置设施落地难或者闲置的突出问题。“邻避效应”的深层次问题是民众与企业在固废处置过程中的参与程度低、处理处置基地系统性设计不完善。比如,推动多年的垃圾分类之所以效果不理想,与公众参与程度低有直接关联。城市和企业在固废分类回收及处置的规划建设上重视程度也不高。因此,公众、企业和政府的联动和参与程度低,是“无废城市”建设在社会层面存在的一个瓶颈。

第三,技术落后及其适应性问题。“无废城市”建设需要源头减量、资源回收、综合利用、无害化处置等多个环节,才能真正实现减少固废产生、减少堆存量的目的。这需要先进、适用的技术支撑。城市固废来源分散、成分复杂,其中有的还含有危险、有毒有害成分。当下,固废处理处置的要求比之前要高得多——以前的固废主要是废金属、塑料、生活垃圾等,现在的许多固废是复合型的,即多种原材料高度混合在一起,其拆解分离、分选再利用难度高;拆解过程及再利用过程的环保要求比之前高很多——既要努力做到综合利用,又要做到没有二次污染,以此达到固废处理处置更清洁、分离分选更彻底、综合利用价值更高的目的。这离不开先进、适用技术的全面支撑。现实的情况是,我国固废资源化技术总体上与发达国家存在较大差距。在我国,有10%左右的固废资源化技术在全球处于领先;35%左右处于跟跑、并跑水平;55%左右属于落后水平。所以,我国固废资源化、无害化技术的落后是“无废城市”建设过程中存在的一个技术挑战。

第四,政策和长效机制问题。“无废城市”建设是一个系统工程,涉及环保、发改、商务、工业、农业等10个多部门和多领域,因此政策能否协调各部门形成合力推动“无废城市”建设是一个重要问题;而长效机制能否形成,则关系到“无废城市”建设能否持续推进、取得预期成效,而避免成为一个运动式的创建活动。政策和长效机制制定和形成,必须按照“无废城市”建设系统性解决方案的要求;政策和长效机制应着力促进固废源头减量化、资源回收再利用、无害化处置等三个梯次环节,按照企业主导、市场引领、政府推动的模式形成有利于固废回收利用的商业模式和与之适应的运行机制。比如说,固废领域中有些不需要政府管的,就按市场经济规律办事就可以了;有的则需要政府采取强制措施,否则处理处置效果就不会理想,甚至会出现各种环境风险隐患。政策的制定和长效机制的形成也是一个复杂的体系,如何制定有利于固废从分类到运输、回收再利用、无害化处置等全过程的配套政策和长效机制是“无废城市”建设的难点之一,也是需要发挥各地积极性主动开展创新的重点任务。

这里值得强调的是,决不能按照运动式的方式推进“无废城市”建设。必须用系统的配套政策和长效机制支撑“无废城市”这种好的理念,采取对路、有效的措施使之形成持续性的行动。

三、解决当前问题的宏观对策

第一,对于解决缺乏系统性解决方案的问题,首先要编制好整体规划。提出可操作的、分部门的、实施战略图清晰的整体实施方案。这里需要强调的是,规划一定是系统性的整体规划,绝不是各部门自行其是,一是底数要清楚,应全面调研城市各种固废产生的来源、种类、流动方向及如何处理处置的现状。其二,建设目标要明确,要把“无废城市”的理念按照国家即将发布的指标体系制定成明确的可量化的建设目标。其三,重点任务要清晰,规划要围绕国家“无废城市”理念和指标体系去制定、实行,一定要能够对不同类型的固废提出具体的、可操作的解决方案,不能泛泛只讲理念和空话。一定不能把过去的项目和规划拿过来拼凑在一起来“应付差事”,那解决不了“无废城市”建设的实际问题。值得强调的是,固废集中处理处置基地的建设怎么建、如何建、废物处理处置如何协同利用、如何构建处置设施之间的共生关系等方面,我国实际经验还比较少,而这些内容又是制定规划的关键,所以一定要摸清底数,同时借鉴适合我国城市特点的成功经验,或者结合国情把国外成功经验消化创新,因地制宜形成中国“无废城市”的方案。

第二,关于破解“邻避效应”的瓶颈。一是要对各种固废处理处置设施进行信息公开,让公众知晓固废处理污染排放的情况。如果公众了解到排放达标——固废设施的运行没有对当地的空气、水、土壤等造成负面的环境影响,公众也就踏实了,就不会再“邻避”了。二是要建立固废处置设施的公众监督机制。运行单位要积极主动为公众实现监督创造有利条件。如在固废处置设施附近建各种健身、娱乐设施,让公众近距离感受固废处置设施真实的排放情况,主动面向公众开放污染治理设施。运营单位要努力塑造和谐气氛,尽量减少公众矛盾。其三,固废处置工艺、技术要科学、适用。公众真正担心的是,固废处置设施运行后产生对当地环境产生负面影响的情况发生。如果工艺、技术不科学、不适用,那肯定会对当地生态环境产生二次污染和破坏。这种情况一旦出现,那解决“邻避效应”的问题就很难了。其四,加强科普宣教。要让公众知晓,只要采用科学、适用的工艺、技术,再加上完善的环境管理,固废处理处置设施不会对环境产生负面影响;国外不少发达国家的中心城区有许多垃圾焚烧等固废处理处置设施。通过科普宣教,让公众客观公正认识固废处理设施,是解决“邻避效应”非常重要的一环。

第三,关于国内技术落后与适用问题的解决。一是要科学筛选。应该说国内外不缺乏先进适用技术,但一定要认真筛选适合国情、适合具体城市实际情况的技术。之所以如此,因为国内外不同地区、国内不同城市的经济社会发展程度、发展阶段不尽相同,固废来源、分类与处理处置水平不尽相同。这就决定了工艺技术适用的差异性。二是要引进。我国不少城市固废的处理存在较为明显的地方保护主义,一些被应用的工艺技术并不是先进适用的,也不一定具有针对性。为了解决这个问题,建议政府部门组织专家筛选出一些适用、针对性强的技术,推介给“无废城市”建设地区。为了保证这种适用、针对性强的技术落地,建议鼓励实力强、有代表性的企业来“无废城市”试点落地。三是技术研发创新。有针对性地开展产学研结合的技术研发创新,利用国家和地方各种类型的科技研发计划项目,依托城市固废资源循环利用基地或静脉产业园区联合建立研发中心或研究院,是提升技术支撑比较好的解决办法。

第四,关于政策与长效机制瓶颈问题的解决。首先,城市一把手要重视。“无废城市”建设是系统工程,需要有多个部门协同推进,这就需要一把手给予高度重视,而不能简单地推给生态环境部门来推进,那样的话,效果不会太理想。其二,鼓励地方立法和管理机制创新。据了解,有的地方城市固废处理处置交由地方城投集团统一来做,这样做,固然有便于统筹的好处,但这样做对于处置来源多元复杂的城市固废来说,需要加强资源回收、环境卫生和生态环境等系统之间的相互衔接。地方可以考虑采取特许经营、强制分类、推行生产者责任延伸制度或者押金制等方式方法的创新、探索。其三,要财政投入。“无废城市”建设涉及种类繁多复杂的固废。由于现在的固废管理长效机制、环境影响责任分担机制还不完善,应对那些环境效益明显、经济效益不明显的固废处理给予必要的财政补贴,以此来推动固废的分类回收、综合利用。

四、宜昌固废现状

经过多年的努力,环保部门在贯彻实施《固废法》过程中虽然取得了一定的成绩,但由于各方面的历史原因和现实困难一直存在一些不容忽视的问题,主要表现在以下几个方面:

(一)环境安全隐患加大。以伍家岗区为例,我区危废产生单位主要涉及长江船舶油污水、汽修行业、医疗废物、电镀、机械加工、石油销售、发酵制品制造等工业行业,汽修行业210家,医疗机构164家,加油站17家,印刷行业4家,其他工业企业23家。2022年仅汽修行业危废产生总量约1996吨/年,其中长江船舶油污水年产生量约4300吨/年。伍家岗区1家处置经营单位,即宜昌市危险废物集中处置中心,主要承担宜昌市及周边区域的危险废物和医疗废物的收集处置工作。但随着危险废物和医疗废物产生量的不断增加,该单位的设计处理量已不能满足当前需求,同时该单位焚烧设备已连续运转5年,处置设施设备已腐蚀和老化,经常需要停炉检修维护更换,导致目前产废企业库存压力大。许多危废产生单位无法找到规范及时的处置途径,导致长期积压贮存,风险和环保监管压力也急剧递升。此外,长江上大量船舶油污水有倾倒长江、污染长江的环境风险,对于我们抓好长江大保护这项工作构成了威胁。近年来,伍家岗区在江面不定时发现油污带。

(二)废油回收缺乏监管。如机械与电动工具加工企业、汽车维修企业产生的废矿物油、废乳化液等问题,该类企业涉及面广,大部分个体户产生数量少(每年可能是几十公斤或几百公斤),产废单位认为经营单位处置费用较高,部分单位会将废油出售给没有处置资质的回收单位反而还可以获得利润。虽然经过近几年的集中查处整治,无资质的废油处理单位大为减少,但由于环保执法力量人手和技术手段跟不上,以及无证油贩的流动性,仍需要联合相关单位开展全面排查和日常巡查,切实消除危险废物规范化处置隐患。

(三)垃圾处置设施建设滞后。中转站超负荷运转,分类处理设施不能满足分类要求,混运现象依然存在,垃圾处置建设项目迟迟未开工。如伍家岗区伍家乡范围内无垃圾中转站、建筑垃圾收纳场,输入性固废物泛滥。加之长期缺乏污水处理、粪污处理设备设施,无法有效根治面源污染问题。

五、工作方向

(一)严格源头控制。以危废管理为突破口,建立危险废物联防联控、群防群控机制,深化环保部门和公安部门的区域联动、部门联动机制,探索建立危险废物跨区域违法案件快速响应处置机制,依托“智慧环保”系统建设,完善危险废物全过程精细化、信息化监管能力建设。探索建立危废处置价格浮动机制,加强危废产生、分类、收集、运送、贮存、处置全过程监管与考核,将执行情况与处置价格相结合。

(二)加快产业培育。为解决废矿物油非法倒卖处置和露天喷漆的问题,可建设集中喷涂中心,将规模小、分布零散、处理效率低的喷涂作业单位集中收集处理喷涂产生的大气污染物,促进废气提标综合治理和危废的集中收储。为解决秸秆露天焚烧的问题,可鼓励社会力量和企业资本投入秸秆收储运体系建设和综合利用,探索建立秸秆收储点建设列入村集体资产。鼓励将生活垃圾、餐厨垃圾和畜禽粪污综合利用沼气发电、秸秆发电等纳入区域电网建设,提高相关项目综合效益。

(三)完善体制机制。由党委政府牵头,成立“无废城市”建设工作推进领导小组,由党委政府主要负责同志担任组长,政府相关分管领导任副组长、各部门主要负责人参加。依托前期试点城市示范成果,进一步梳理和明确各部门在固体废物减量化、资源化、无害化处置等方面职责,构建监管“责任清单”,将“无废城市”建设重要指标纳入宜昌市各级领导干部生态审计指标体系。坚持城乡环境治理一体化、固体废物综合管理一体化“两个一体化”原则,完成宜昌市危险废物、生活垃圾、餐厨垃圾等各类固体废物收集、运输、利用处置基础保障体系一体化建设规划,逐步实现固体废物收运全覆盖。完善城市发展规划编制政策,将固体废物治理设施体系建设作为城市基础保障设施。

(四)加强宣传教育。将“无废城市”理念、行动纳入文明典范城市创建内容,开展文明餐桌、绿色商场、绿色机关等创建活动,倡导简约适度的绿色消费模式。以中小学、幼儿园教育体系为重点,加快推进宜昌市生态环境教育和垃圾分类教育进课堂,尽快完成宜昌市环保教育课程体系建设,拓展“无废城市”实践活动。强化党政机关和公众宣传培训教育,推动“无废城市”建设理念深入人心,提高公众认知度和参与度。