学习新修订《生态环境行政处罚办法》心得体会

—荆州市生态环境局荆州区分局 陈绍荣

6月17日,省生态环境厅组织开展生态环境法律法规“一月一法”2023年第四期集中授课辅导,全省生态环境系统共同学习新修订的《生态环境行政处罚办法》(以下简称《处罚办法》)。省生态环境厅党组书记、厅长何开文参加研学活动,省生态环境厅党组成员、副厅长万丽华主持并讲话。在此次研学活动上,省环境执法监督局局长杨龙文从出台背景、内容框架、修订内容、重点解读、执法实践等方面对《处罚办法》进行了系统讲解,结合以案说法为贯彻实施《处罚办法》提供适用指引。通过本次学习,让我从修订背景、处罚种类、时限权限、程序、执法方式等多个维度,对《处罚办法》有了全面理解,学习体会如下:

一、办法修订正当其时,务必继续深入学习

旧版《环境行政处罚办法》2010年颁布施行至今,已经过去了十余年的时间,我国生态文明建设发生根本性、全局性变化。从环境执法改革角度来看,宏观上改革以深化“放管服”为重点,推进政府职能转变,政府治理能力现代化取得了很大的进展,服务型政府开始确立;微观上生态环境保护综合行政执法改革、生态环境系统监测监察执法垂直改革等工作取得显著进展,生态环境执法能力不断提高。从生态环境保护立法来看,经历多年的立法完善,无论是《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》等生态环境领域的基本法、单行法,还是《行政诉讼法》《行政处罚法》等行政立法均进行了修订完善,原《环境行政处罚办法》已经不能够适应我国新时代生态文明建设和环境法治发展的要求。2023年5月生态环境部制定发布的《生态环境行政处罚办法》(以下简称《处罚办法》)是全面贯彻落实党的二十大精神,深入全面推进生态环境领域依法行政的重要体现。

本次《处罚办法》的修订在理念上与上位法保持一致,需要准确把握其基本精神和核心内容,包括处罚种类、时限、权限、程序、执法方式等方面。具体来看,新《处罚办法》对原有表述做出修正,将原来名称中的“环境”扩充为生态环境,强调生态环境的系统性、整体性与关联性,同生态文明建设要求相一致。另外,在立法依据上,增加列举了之前已修订的《行政强制法》《环境保护法》等相关法律。

二、“严”是主基调,“五化”助力环境执法

(一)处罚依据体系化

《处罚办法》删除了原《环境行政处罚办法》第八十一条的规定,不再将对核安全监督管理的行政处罚排除在本法适用范围之外,自此,《处罚办法》中不再存在适用其他法律规定的例外条款,这意味着连同核辐射领域在内的所有环境领域,都属于《新处罚办法》的适用范围,受到该法的统一规制。

(二)调查取证多样化

《处罚办法》新增了电子数据、鉴定意见、勘验笔录、现场笔录四项证据种类,与《行政处罚法》的相关规定保持一致。尤其在电子数据方面,首次规定按照《污染物排放自动监测设备标记规则》进行标记后的自动监测数据可作为认定案件事实的证据使用,并确立了通常情况下以现场监测(检测)数据为准的原则。

(三)处罚规定科学化

《处罚办法》集合了《行政处罚法》《排污许可管理条例》《水污染防治法》《土壤污染防治法》《大气污染防治法》《环境影响评价法》等多部法律规定的行政处罚种类,增设了通报批评、降低资质等级、一定时期内不得申请行政许可、限制开展生产经营活动、限制从业、禁止从业、责令限期拆除七项处罚措施,使环境行政处罚同时具备了人身自由罚、财产罚、行为资格罚与声誉罚,使生态环境主管部门在作出行政处罚时能够更为精准地“对症下药”,进一步促进环境行政处罚的法律威慑作用转化为良性社会效果。

(四)处罚力度弹性化

《处罚办法》首次规定了“首违不罚”的处罚制度,与原有的“轻微不罚”制度共同构成了环境行政处罚中的不予处罚制度。“轻微不罚”即在当事人同时具备“违法行为轻微、及时改正、没有造成生态环境危害后果”三项法定要件时,生态环境主管部门应当不予处罚;“首违不罚”即在当事人同时具备“初次违法、生态环境危害后果轻微、及时改正”三项法定要件时,生态环境主管部门可以不予处罚,一定程度上扩张了生态环境部门行使自由裁量的法定空间。《处罚办法》在完善不予处罚情形的同时,还于第四十三条中增加了“应当从轻或者减轻行政处罚”的法定情形,包括主动消除或减轻危害后果、受人胁迫或诱骗、准自首及有立功表现这四项具体情形,这不仅使生态环境主管部门办案时更为公正与灵活,更有利于贯彻落实惩教结合、过罚相当的法治理念,提高对违法人员的教化效果,降低违法行为所带来的社会影响。

(五)处罚决定谨慎化

《处罚办法》在第三章第四节中,进一步细化与完善了环境行政处罚听证制度。首先,扩大了听证制度的适用范围。《处罚办法》在原《环境行政处罚办法》仅将暂扣或吊销许可证、较大数额的罚款和没收等重大行政处罚决定列入听证范围的基础上,进一步将降低资质等级、一定时期内不得申请行政许可、限制开展生产经营活动、责令停产整治、责令停产停业、责令关闭、限制从业、禁止从业等情形皆纳入听证范围,并明确当事人不承担组织听证的费用。其次,细化了听证制度的法定程序。《处罚办法》第四十七条中,对听证程序的申请期限、举行方式、回避制度、参与人员等方面进行了具体规定。最后,明确了听证笔录的法律效力。《处罚办法》明确规定,听证应当制作笔录,且听证笔录应当作为生态环境主管部门作出环境行政处罚决定的重要依据。

三、“程序性”是重点,聚焦提能增效,持续强化执法工作

《处罚办法》作为《行政处罚法》的下位法,着重在于为生态环境主管部门在实施生态环境行政处罚的过程中的具体问题,处罚的程序性安排便是为了确保行政处罚过程符合公正、正义的要求。从处罚程序上来看:

对回避案件的审批要求细化。《处罚办法》的修订,在原有回避规定的基础上新增了回避的审批流程。根据《处罚办法》第六条第三款规定,回避审批程序根据回避对象的不同,区分了生态环境主管部门主要负责人、生态环境主管部门其他负责人和其他执法人员的回避。

延长了生态环境执法的立案及办理期限。考虑到生态环境执法的现实需要,《处罚办法》对立案和办案期限都进行了延长。从立案审查期限来看,原有违法行为在初步审查后于7个工作日内决定是否立案的规定缺乏弹性,未考虑到部分案件在审查上的复杂性,出现了部分因立案超期而“确认违法”的情况。此次《处罚办法》第十八条在原有的基础上将立案时间调整为“十五日”,并且规定在特殊情况下,还可以进一步延长“十五日”。相比于原有的规定,新《处罚办法》施行后各地生态环境保护部门可依据实际案情合理安排连审查时间。从办理期限上来看,《处罚办法》第五十七条规定,办理案件在 “九十日内”做出处理决定不变,但对“延长期限”的情形做出了规定,因客观情况导致无法按期办结的,可以延长两次,每次延长期限不超过“三十日”,这使得生态环境执法办案的期限可依据实际情况灵活调整。

新增了请求其他行政机关调查协助的内容。在《行政处罚法》第二十六条的基础上,《处罚办法》在第二十二条新增了请求“其他行政机关协助调查取证”内容并进一步细化,明确了请求协助的形式,增强了可操作性,以解决生态环境部门的协同联动问题。为了避免“协助调查取证”相关权力的滥用,生态环境部门只有“办理行政处罚案件时”才可以提出类似协助调查取证的请求。生态环境部门可以在发送协助调查函时,需向有关行政机关提出申请,以保障协助调查配合实效。

新增中止调查、终止调查等相关规定。《处罚办法》第三十五条、第三十六条分别就中止案件调查、终止案件调查做出了详细规定,列明了案件中止、终止的具体情形,同时规定了中止办案的期限计算、审批权限、决定依据和恢复条件等内容。《处罚办法》关于生态环境行政处罚案件的办案期限,将“中止、听证、公告、监测、鉴定、送达等时间”排除在外,这对于保证行政处罚及时做出具有积极作用,充分考虑了部分案件涉及跨部门衔接和一些特殊情况下阻断执法调查的情形。同时,《处罚办法》第七十七条也将终止调查情形确定为可以结案的条件之一。

细化了行政处罚决定书制作和送达要求。《处罚办法》对于行政处罚决定书的制作情形和制作内容都进行了详细规定。第五十五条第三款规定“符合违法行为轻微免于处罚的,应当制作不予行政处罚决定书。”与此同时,《处罚办法》第五十六条在原有规定基础上,要求应当载明“当事人陈述、申辩的采纳情况及理由;符合听证条件的,还应当载明听证的情况”“行政处罚裁量基准运用的理由和依据”。对于当事人陈述、申辩的相关理由是否采纳,对处罚金额的确定,考虑了哪些相关因素,都要在法律文书中进行交代。该规定虽然对生态环境行政执法人员的执法素质提出了较高的要求,强调行政处罚决定书的说理性,但对保证生态环境行政处罚合法合规,减少后续复议、诉讼的发生具有重要意义。

另外,为了保障处罚文书的规范性,《处罚办法》第八十五条建立了生态环境行政处罚文书的“补正(更正)制度”,对于“处罚决定有文字表述错误、笔误或者计算错误,以及行政处罚决定书部分内容缺失等情形,但未损害公民、法人或者其他组织的合法权益的”,应当进行补正或者更正。在处罚文书送达上,此次《处罚办法》参照《行政处罚法》《民事诉讼法》等相关法律规定,在第五十九条新增了“电子送达”方式,拓展了处罚文书的送达形式,并在第六十条规定在使用电子送达方式时,应当取得当事人的确认,并签订确认书。

优化了生态环境行政处罚的结案程序。《处罚办法》在原有规定基础上,进一步优化了行政处罚案件结案程序要求。一是完善了结案审批制度。《处罚办法》第七十七条规定,符合结案情形的,“经生态环境主管部门负责人批准后予以结案”。二是优化了结案要求。《处罚办法》将原结案要求中“行政处罚决定依法强制执行完毕的”内容调整为“生态环境主管部门依法申请人民法院强制执行行政处罚决定,人民法院依法受理的”,理顺行政处罚与司法机关的程序协同关系。除此之外,《处罚办法》充分考虑到现实中结案难的困境,还新增了“案件终止调查”“案件移送,且依法无须由生态环境部门再做出行政处罚决定”等两类可以结案的情形。

四、注重寓监管于服务,强力度、增温度

此次《处罚办法》的修订十分注重对行政相对人合法权益的保障,充分保障相对人的知情权、陈述申辩权;从生态环境保护部门内部出发,对重大复杂生态环境行政处罚案件进行法制审核,体现了做出行政处罚的审慎性;从公众监督角度出发,建立有效的信息公开制度,接受社会公众监督。

强调保护商业秘密与个人隐私。《处罚办法》第四条规定“实施生态环境行政处罚,应当依法维护公民、法人及其他组织的合法权益。对实施行政处罚过程中知悉的国家秘密、商业秘密或者个人隐私,应当依法予以保密。”这是关于维护相对人合法权益的原则性规定,并特别强调了保密的要求。《处罚办法》新增了关于国家秘密、个人隐私的保密要求。生态环境部门在执法过程中,除保护当事人的商业秘密外,对于在执法过程中知悉的国家秘密,相对人、证人、举报人等相关人员的个人隐私等也应当予以保密。执法机关的保密义务,在《处罚办法》第六十四条对于行政处罚结果公开中也有所体现。

新增了监测(检测)报告的告知义务。监测(检测)报告作为生态环境执法中重要的证据形式,在环境违法中对造成环境危害后果的评估具有难以替代的作用。针对部分生态环境保护主管部门从减少争议、减轻执法负担的角度疏于履行告知义务的现状,《处罚办法》第二十九条第三款明确规定,“生态环境主管部门取得监测(检测)报告或者鉴定意见后,应当将监测(检测)、鉴定结果告知当事人”。《处罚办法》明确了监测(检测)报告应当告知当事人,并对告知时间做出了明确规定,以充分保障知情权。

明确并统一了陈述、申辩以及听证的期限。陈述权、申辩权以及听证权是行政相对人的重要权利。之前由于规定来源不同,环境行政处罚实务中当事人陈述和申辩的时限与听证时间不统一,这极易造成混淆,增加了执法负担。此次《处罚办法》结合《行政处罚法》等相关规定,在四十四条、四十七条分别明确了陈述、申辩以及听证的申请时间,均明确为“收到告知书后五日内”,实现了两个时间的统一。

新增了法制审核的相关要求。结合《行政处罚法》相关规定,修订后的《处罚办法》以专门章节的形式新增了法制审核制度,就法制审核的范围、审核内容、审核形式以及审核意见做出了明确而详细的规定。从审核范围上看,《处罚办法》列举了“涉及重大公共利益”“直接关系当事人或者第三人重大权益,经过听证程序的”“案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的”和“法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形”四种情况,基本与《行政处罚法》确定的法制审核范围保持一致。从审核形式上看,《处罚办法》明确法制审核以“书面审核”为主,这也是基层生态环境部门通常采用的审核方式。对部分案情复杂、法律争议较大的案件,可以通过召开“座谈会、专家论证会”等法制审核形式。从审核结果上看,《处罚办法》第五十一条第三款明确了法制审核意见分别为同意、提出改进意见和不同意三类。法制审核制度从生态环境保护部门内部出发,对生态环境行政处罚进行合法性审查,能够规范行政处罚权的行使,体现了《处罚办法》修订对保护相对人合法权益的重视。

建立有效的信息公开制度。《处罚办法》以专门章节的形式,从第六十一至第六十六条,对信息公开作出了专门规定,明确了信息公开的内容、不予公开的情形、公开时间、个人隐私保护以及信息公开的撤回等内容。在以往执法实务中,关于处罚文书如何公开、特别是公开的具体呈现形式上有一定争议。依据《处罚办法》第六十二条的规定,处罚文书公开可以选择摘要的方式条目式公开,如果选择全文公开,需要对照六十四条规定,隐去居民身份证号码、银行账号等信息。而在处罚文书被变更、撤销等情形下,《处罚办法》第六十六条明确了“三日内撤回并说明理由”的规定,尽可能降低原有生态环境行政处罚对当事人的影响。明确的信息公开制度使得公众监督生态环境行政执法更加便利,为规范行政权力行使、保障相对人合法权益提供了渠道。