《生态环境行政处罚办法》学习心得体会

十堰市竹溪分局  王延斌

近日,《生态环境行政处罚办法》(以下简称《处罚办法》)正式公布,并将于今年7月1日起施行。相比于原《环境行政处罚办法》(以下简称《办法》),新颁布的《处罚办法》内容更加丰富,除了条款数从82条增加至92条外,相关内容也作了较大幅度的调整。相比于原《办法》,《处罚办法》修订调整的内容较多,每一条都与环境执法密切相关,值得每一位生态环境人学习领悟。纵观此次修订涉及的相关内容,以下几个方面较为突出,值得我们重点关注。

细化了回避案件的审批要求。关于执法回避并不是此次修订的新内容,原《办法》中就有回避的规定。但是此次《处罚办法》针对原来回避程序缺失的情况,新增了回避的审批流程。根据《处罚办法》第六条第三款之规定,回避审批程序根据回避对象的不同,区分了三个不同的审批程序:一是关于“生态环境主管部门主要负责人的回避”,由该部门负责人集体讨论决定。二是关于“生态环境主管部门其他负责人的回避”,由该部门主要负责人决定。三是关于“其他执法人员的回避”,《处罚办法》明确由该部门负责人决定。

新增了环境行政处罚的种类。《处罚办法》在《行政处罚法》的基础上,新增了“一定时间内不得申请行政许可”“禁止从业”等新的行政处罚种类。值得关注的是,根据《行政处罚法》第十一条等相关规定,法律、行政法规才可以设定相应的行政处罚,《处罚办法》属于部门规章,是不可以设定行政处罚种类的。但《处罚办法》第八条新增的相关行政处罚并非凭空创设,而是对现有环保法律法规中相关行政处罚的总结提炼。如“一定时间内不得申请行政许可”,该处罚种类提炼自《排污许可管理条例》,其第四十条规定“排污单位以欺骗、贿赂等不正当手段申请取得排污许可证的,由审批部门依法撤销其排污许可证,处20万元以上50万元以下的罚款,3年内不得再次申请排污许可证”。在执法过程中,还是要对照具体的环保法律法规开展行政处罚,避免简单依据《处罚办法》确定处罚种类。

延长了环境执法的立案及办理期限。原《办法》规定,违法行为在初步审查后要“在7个工作日内决定是否立案”。由于规定时间较短,以往执法实务过程中,出现了不少立案超期被“确认违法”的情况。此次《处罚办法》第十八条在原有的基础上将立案时间进行了延长,调整为“十五日”,并且规定在特殊情况下,还可以“延长十五日”。相比于原有的规定,新的办法施行后各地执法立案的时间将更加宽裕。在办理期限方面,《处罚办法》第五十七条规定,原则上仍然要“九十日内”作出处理决定。但是此次修订文件新增了“延长期限”的相关规定,在客观情况导致无法按期办结的情况下,可以延长两次,最长延长期限均为“三十日”,环境执法办案的期限更加宽松。值得关注的是,尽管《处罚办法》明确了特殊情况下的立案期限和办理期限延长。但关于立案中具体的“特殊情况”包括哪些情形,《处罚办法》没有明确,从执法的角度,如案件承办人感染新冠病毒等合理性理由即可。在两个期限延长时,关键要注意履行好“负责人批准”的程序,执法实务过程中最好以《延长立案期限/办理期限审批表》等形式予以体现,避免程序违法。

新增了请求其他行政机关调查协助的内容。《处罚办法》在以往强调生态环境系统内部协助的基础上,在第二十二条新增了请求“其他行政机关协助调查取证”的内容。尽管主要内容来自《行政处罚法》第二十六条的相关规定,但《处罚办法》对相关内容进行了进一步细化,明确具体请求协助的形式可以是“向有关机关发送协助调查函,提出协助请求”。对于基层生态环境部门而言,此类规定更具有操作指导性,客观上解决了生态环境部门信息获取难的问题。需要注意的是,对于“协助调查取证”的限制也是明确的,即“办理行政处罚案件时”才可以提出类似协助调查取证的请求。在具体执法实务中,生态环境部门可以在发送协助调查函时,附加提供违法行为立案登记表、违法行为调查材料等形式,向有关行政机关提出申请,以保障协助调查配合实效。

细化了现场检查(勘察)笔录相关的记载内容。《处罚办法》第二十八条第二款新增了现场检查(勘察)笔录具体记载内容等信息。相关信息内容可以区分为四类:一是调查的基础信息,即“现场检查起止时间、地点”等。需要注意的是,一般执法中容易出现有开始时间,没有结束时间的情况。现有规定明确要载明“起止时间”,今后执法过程中需要特别关注。另一个值得注意的方面是,个别执法人员习惯在现场检查、调查完毕之后再统一制作笔录、填写相应的起止时间。在此类情况下,要注意据实填写,避免勘察笔录、调查笔录等在时间上出现逻辑矛盾,如同一执法人员在相同时间内开展了不可能同时从事的工作等。二是相关人员信息,包括“执法人员基本信息,当事人或者有关人员基本信息”。三是执法程序性信息,即“执法人员出示执法证件、告知当事人或者有关人员申请回避权利和配合调查义务情况”。执法实务中,执法人员通常能够履行此类程序性要求,但新的规定要求执法人员将此类程序性信息书面化,要能够在相应笔录中看到相关内容记载。四是现场调查情况,即“现场检查情况等信息”。最终,要求相关人员履行签名或盖章等要求。从相关内容看,该相关规定并不复杂。考虑到现有检查(勘察)笔录多为制式模板,各地需要组织对现有执法笔录相应模板进行调整完善,确保相关信息在模板中均有体现。

新增中止调查、终止调查等相关规定。原《办法》关于行政处罚的办案期限是一个“不变期限”,除“听证、公告、监测、鉴定、送达等时间”不计入期限外,行政处理决定要求在3个月内作出。客观上,此类规定有利于保证行政行为及时作出,但也忽视了现实中可能存在的问题,比如案件需移送刑事部门先行处理、新冠疫情等阻断执法调查等情形,直接导致了部分案件在办理过程中出现超期的情况。此次《处罚办法》第三十五条、第三十六条分别就中止案件调查、终止案件调查作出了规定,并详细列出了具体情形。由于涉及具体办案的期限计算,中止案件调查必须要在案卷中做好留痕工作。一是在决定形式上,《处罚办法》要求“经生态环境主管部门负责人批准”。尽管口头审批似乎不违反相关规定,但考虑到行政诉讼中行政机关举证责任倒置的问题,还是要在案卷中对批准行为予以留痕,因此建议执法过程中遇到需要中止的案件,通过中止案件调查审批表等形式进行。二是在审批权限上,明确为“部门负责人”,综合《处罚办法》全文关于“主要负责人”“负责人”的不同表述,同时结合《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》相关规定,此处的审批人同样可以是主要负责人,也可以是副职负责人。三是在决定依据上,需要提供相关的佐证材料附卷备查。如“涉及法律适用等问题,需要送请有权机关作出解释或者确认的”等情形,在办案过程中应当形成相应的请示报告等材料。四是从闭环管理上,因为涉及重新启动期限的确定,最好以恢复案件调查审批表等形式予以体现。当然,对于请示报告答复等有明确期限的案件中,在没有恢复案件调查审批表的情况下,此类期限可以作为恢复案件调查的判断依据。关于终止调查,《处罚办法》第七十七条已经将该情形确定为可以结案的条件之一,执法人员按程序办理结案即可。

明确了情节复杂或者重大违法行为的具体情形。《行政处罚法》第五十七条第二款规定“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚,行政机关负责人应当集体讨论决定”。但《行政处罚法》并没有就“情节复杂或者重大违法行为”作出具体规定。在生态环境垂直改革后,县级生态环境主管部门调整为市局派出分局,成为设区市局的派出机构。在此情况下,原来由县局自行决定的重大处罚案件均需由设区市局集体讨论决定。此前由于没有“情节复杂或者重大违法行为”的具体认定标准,基层生态环境部门只能参照原《办法》关于“较大数额”的相关规定,将“对公民人民币5000元以上、对法人或者其他组织人民币50000元以上”的处罚作为重大违法行为对待,不少设区市局每月需集体审议重大案件数百件,严重影响了执法办案的效率。此次新的《处罚办法》第五十二条第二款确定了“情节复杂或者重大违法行为”的五种情形,其中将拟罚款、没收违法所得、没收非法财物数额“五十万元以上的”才作为重大违法行为对待。在此情况下,各地生态环境部门可以改变以往大部分案件均要上报市局审议决定的局面,由各县局自行决定。同时,该条规定还解决了以往横向部门或相关单位要求认定具体环境违法行为是否属于重大违法行为认定依据不足的问题,为出具相关证明提供了依据和支撑。值得关注的一个细节是,在《处罚办法》第五十二条第二款中虽然将“拟责令停产整治、责令停产停业、责令关闭、限制从业、禁止从业”作为“情节复杂或者重大违法行为”对待,但并没有将“限制开展生产经营活动”列入其中。考虑到“限制生产”在污染物超标排放案件中的常态化运用,此种制度安排有利于简化类似案件的办理流程。

优化了环境行政处罚的结案要求。《处罚办法》在原有规定基础上,进一步优化了行政处罚案件结案要求。一是完善了结案审批制度。原《办法》并没有明确在结案时应当履行何种程序。此次《处罚办法》第七十七条规定,符合结案情形的,“经生态环境主管部门负责人批准后予以结案”。这将有利于改变以往部分地区存在的结案不规范情况。作为基层生态环境部门,需要结合新的规定,制作设计相应的结案审批表,规范结案行为。值得关注的是,现有《处罚办法》对立案后作出处理决定的时间作出了规定,但对结案的时间并没有明确要求。各地生态环境部门可以结合本地实际,细化符合结案条件的情形下多久需要办理结案的规定,更好地规范执法结案行为。二是优化了处罚的结案要求。在这方面,最为显著的调整是将原结案要求中“行政处罚决定依法强制执行完毕的”内容调整为“生态环境主管部门依法申请人民法院强制执行行政处罚决定,人民法院依法受理的”。应该说,此类调整更加切合执法的实际。以往部分案件申请法院执行后,因为当事人没有履行能力等原因,导致案件长期无法执行到位,也使得该类案件一直无法结案。此次将结案的条件放宽为人民法院受理强制执行申请,有利于促进基层更好地完善结案管理。但从实务的角度,考虑到法院执行情况毕竟属于案件材料的一部分,对于短期内能够执行到位的案件,建议仍然将相关材料附卷作为结案证明。除此之外,《处罚办法》还新增了“案件终止调查”“案件移送,且依法无须由生态环境部门再作出行政处罚决定”等两类可以结案的情形。除了今后对照执行外,各地生态环境可以根据该相关规定,对以往长久未结案件办理结案手续。

生态环境行政处罚办法的颁布实施更规范、更全面的对生态环境处罚提出了新的要求,为生态行政处罚提供了更加系统的执法依据,作为生态环境执法人员,我们要全面深刻的学习,用该办法武装自己,对生态环境违法行为予以更加规范的处罚。